Independència de Catalunya i nacionalitat espanyola

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18 Desembre 2015 per Oriol Vidal-Aparicio

Republico al blog l’article sobre la nacionalitat espanyola dels catalans en una Catalunya independent que ja vaig fer públic poc abans de les eleccions del 27-S a través del portal de Constitucio.Cat i a la xarxa social per a articles acadèmics Academia.edu. (Podeu accedir aquí a una còpia en pdf de l’article original.)

Des del setembre del 2015 hi ha hagut almenys una notícia que va refermar un dels arguments que vaig incloure a l’article original. La defensora del Poble Europeu, Emily O’Reilly, va deixar clar el passat mes d’octubre que els tractats de la Unió Europea no diuen res sobre la pertinença a la Unió d’un territori que s’independitzi d’un dels seus Estats membres, i al mateix temps va afirmar que les opinions que els membres de la Comissió Europea hagin expressat sobre aquesta qüestió en el passat són opinions personals i “no el posicionament oficial de la institució”.

Sinopsi de l’article
L’article que reprodueixo a continuació analitza el marc juridicopolític espanyol i conclou que l’Estat espanyol no compta amb vies jurídiques creïbles ni políticament viables per retirar (indiscriminadament o selectivament) la nacionalitat espanyola als catalans en cas d’independència.

Un obstacle polític de primera magnitud per tal que Espanya pogués retirar la nacionalitat espanyola als catalans és que el govern espanyol hauria de reconèixer prèviament el nou Estat català. (No tindria sentit que Espanya intentés retirar la nacionalitat espanyola als catalans per haver acceptat la nova nacionalitat d’un Estat que, des del punt de vista jurídic i diplomàtic, no existiria per a l’Estat espanyol.) Això seria altament improbable sense la mediació de la Unió Europea.

En cas d’independència de Catalunya de facto, argumento que en el context polític actual és més probable que, per raons de caire pragmàtic, abans la Unió Europea es plantegés resoldre la qüestió de l’estatus de Catalunya respecte a la Unió que no l’Estat espanyol es plantegés reconéixer diplomàticament el nou Estat català. En tot cas, seria imaginable un escenari en què les dues qüestions s’abordessin conjuntament en negociacions a tres bandes entre Catalunya, Espanya i la Unió Europea.

En definitiva, la decisió (1) d’adoptar la nova nacionalitat catalana i gaudir de doble nacionalitat catalana i espanyola, (2) adoptar la nova nacionalitat catalana i renunciar a l’espanyola, especialment quan la relació entre Catalunya i la Unió Europea quedés aclarida jurídicament, o (3) rebutjar la nova nacionalitat catalana i mantenir només l’espanyola dependria en gran part de les preferències de cada català. La conseqüència lògica de tot plegat seria que, tant si Catalunya continués sent territori de la Unió Europea com si no, els catalans que conservessin la nacionalitat espanyola continuarien sent ciutadans de ple dret de la Unió Europea, amb dret a la lliure circulació i a residir i treballar a qualsevol dels 28 Estats membres de la Unió.

L’article és en castellà i de moment no n’he fet una traducció al català.


 

INDEPENDENCIA DE CATALUÑA Y NACIONALIDAD ESPAÑOLA

Introducción

Nacionalidad y derecho internacional

¿Permitiría un Estado catalán la doble nacionalidad?

Nacionalidad española: el marco constitucional

Nacionalidad española: leyes ordinarias

¿Qué ocurriría si España cambiase sus leyes?

     Reforma del Código Civil 

     Reforma de la Constitución 

     El problema de la apatridia 

Algunos problemas de impracticabilidad política

¿Qué pasaría con los catalanes nacidos después de la independencia?

¿Se podría recuperar la nacionalidad española en caso de perderla?

En conclusión

Corolario: ciudadanos de la Unión en cualquier caso

     Cataluña como Estado miembro de la Unión Europea 

Referencias 

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Una hipotética independencia de Cataluña abriría escenarios de incertidumbre con respecto a la pertenencia o no de Cataluña a la Unión Europea y al estatus nacional de los nuevos ciudadanos de una Cataluña independiente. ¿Tendrían que escoger los nuevos ciudadanos de una Cataluña independiente entre ser españoles o ser catalanes, o podrían mantener la nacionalidad española al adquirir su nueva nacionalidad catalana? ¿Qué implicaciones, con respecto a sus derechos y obligaciones, tendría su estatus nacional, tanto en el caso de que Cataluña siguiera formando parte de la Unión Europea como si quedase fuera, aunque fuese temporalmente?

Tanto miembros del Gobierno de España como los programas electorales y figuras políticas de distintos partidos contrarios a la independencia de Cataluña han afirmado que si Cataluña se convirtiera en un Estado independiente, sus nuevos ciudadanos dejarían de ser españoles. Veamos varios ejemplos.En este artículo me centraré principalmente en la cuestión de la nacionalidad española de los catalanes en caso de independencia, y me referiré al final a los efectos que esta condición jurídica pudiera tener en los ciudadanos de una Cataluña independiente como ciudadanos de la Unión Europea, tanto si Cataluña quedara dentro como si quedara fuera de la Unión Europea.

El programa electoral del Partido Popular para las elecciones catalanas del 25 de noviembre de 2012 afirmaba: “No queremos que nos hagan escoger entre ser catalanes o ser españoles” (Partido Popular de Cataluña 2012:5). El entonces Ministro de Justicia español, Alberto Ruiz-Gallardón, preguntado sobre la independencia de Cataluña en una entrevista en La Sexta el 15 de octubre de 2012, decía: “Hay cientos de miles de ciudadanos catalanes que no quieren que se les obligue a renunciar a una de sus dos identidades.” Comentando la noticia sobre la hoja de ruta pactada por Convergència Democràtica de Catalunya (CDC) y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) para avanzar hacia la independencia si obtenían una mayoría en las elecciones de septiembre del 2015, el presidente del Gobierno de España Mariano Rajoy decía el 31 de marzo del 2015 que la independencia de Cataluña “obliga[ría] a los catalanes, o a muchos catalanes, a dejar de ser españoles y europeos” (Europa Press 2015). En la campaña para las elecciones del 2015, el portal en Internet del Partido Popular de Cataluña reproducía esta cita de Alícia Sánchez-Camacho, presidenta del partido: “Somos la garantía de que seguiremos siendo catalanes, españoles y europeos.”

También Ciutadans – Partido de la Ciudadanía incidía en esta idea en su programa electoral para las elecciones de 2012: “Ante aquellos para los cuales la identidad es única y excluyente, ante aquellos que nos quieren hacer escoger entre ser catalanes y españoles, nosotros decimos que es mejor y más enriquecedor sentirse catalán-español-europeo” (Ciutadans 2012: 3). Inés Arrimadas, número 1 de la lista por Barcelona de este partido en las elecciones al Parlamento de Cataluña del 27 de septiembre del 2015, afirmaba en una entrevista radiofónica con Jordi Basté en el programa “El món a RAC-1” que la independencia de Cataluña comportaría “cambiar de nacionalidad” y “perder el pasaporte europeo” (17 de septiembre de 2015). En un acto de campaña en l’Hospitalet de Llobregat, Arrimadas afirmó: “Nadie nos hará escoger; ser catalanes, españoles y europeos suma y es un proyecto de futuro” (Ciutadans 2015).

La exministra socialista Carme Chacón (PSC-PSOE) declaraba en octubre de 2012: “No quiero que me obliguen a escoger entre ser catalana o española.” Añadía después que el independentismo proponía quitarles a los catalanes un pasaporte —el español, se entiende (El Periódico 2012). En plena campaña para las elecciones catalanas del 2015, Chacón se dirigía así al diputado de la CUP (Candidatura d’Unitat Popular) David Fernández: “Hoy podemos ser a la vez catalanes, españoles y europeos, y vosotros, con esta votación, queréis quitarme a mí el derecho de ser a la vez europea, española y […] catalana” (programa “Al Rojo Vivo” de La Sexta, 14 de septiembre de 2015). A su vez, el secretario general del PSOE, Pedro Sánchez, acusó al presidente catalán, Artur Mas, de “obligar a los catalanes [a] escoger entre ser catalanes y ser españoles” (Rico 2014).

Aunque de una forma menos rotunda, el informe “20 preguntas con respuesta sobre la secesión de Cataluña” de la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales (FAES) afirmaba: “La nacionalidad española se podría perder si se optara por la nacionalidad catalana y España no estableciera el reconocimiento de la doble nacionalidad. A las personas de nacionalidad catalana no se les aplicaría en absoluto el derecho de la UE” (FAES 2014:66-67). Esta cita se refiere, igual que lo hacía Inés Arrimadas en la entrevista con Jordi Basté, a la cuestión de cómo se vería afectada la condición de ciudadanos de la Unión Europea, de la que gozan los catalanes como ciudadanos españoles, en el supuesto de una Cataluña independiente, cuestión que analizo en la última sección del presente artículo.

Me propongo pues esclarecer si es cierto que la independencia de Cataluña conllevaría la pérdida de la nacionalidad española por parte de los catalanes que adquirieran la nueva nacionalidad catalana. ¿Podrían los catalanes añadir su nueva nacionalidad catalana a la española y tener así doble nacionalidad? ¿Podrían escoger una y rechazar la otra según su conveniencia?

 

Nacionalidad y derecho internacional

El estatus de ciudadanía de las personas, la nacionalidad definida jurídicamente, depende exclusivamente de las leyes de cada Estado soberano.[1] Por consiguiente, para saber si los ciudadanos de un hipotético Estado catalán independiente que hubieran tenido nacionalidad española (la gran mayoría) la podrían conservar, hay que fijarse inicialmente en dos cuestiones. Primero, y aunque es menos importante desde el punto de vista de los derechos que confiere la nacionalidad española (atendiéndonos al principio expresado en la primera frase de este párrafo), ¿permitiría un Estado catalán la doble nacionalidad catalana y española? Segundo, en el caso de que un Estado catalán permitiera a sus ciudadanos conservar la nacionalidad española, ¿seguiría el Estado español reconociéndosela? ¿Qué dicen las leyes españolas sobre el mantenimiento o posible pérdida de la nacionalidad española? Analicemos estas dos cuestiones.

 

¿Permitiría un Estado catalán la doble nacionalidad?

Hay muy pocas dudas de que un nuevo Estado catalán reconocería la doble nacionalidad a los catalanes que quisieran mantener la española —u otra nacionalidad que tuvieran de origen. En este tema no hay discrepancias entre los líderes más destacados del independentismo catalán: lo ha afirmado el presidente de la Generalitat de Catalunya, Artur Mas (Ara 2015), el presidente de ERC, Oriol Junqueras (Ara 2013), el número 1 por Barcelona de la candidatura de Junts Pel Sí en las elecciones catalanas de septiembre de 2015, Raül Romeva (El Periódico 2014), Carme Forcadell en ejercicio de su cargo como presidenta de la Asamblea Nacional Catalana (Nació Digital 2013) y, con grandes dosis de ironía, el número 1 por Barcelona de la candidatura de la CUP en las mismas elecciones de septiembre de 2015, Antonio Baños (2012).

Por otra parte, el borrador de Constitución Catalana redactado por un grupo de juristas liderados por el juez Santiago Vidal, hecho público el 31 de enero de 2015, incluía una cláusula reconociendo expresamente la doble nacionalidad catalana y española (Artículo 12.2):

Todos los ciudadanos de Cataluña que en el plazo de un año a partir de la promulgación de esta Constitución así lo escojan libremente, podrán disfrutar de la doble nacionalidad, catalana y española, siempre y cuando España reconozca su derecho a conservarla. (Una Nova Constitució 2015)[2]

El Consejo Asesor para la Transición Nacional (2014b:30-31) establecido por el Departamento de Presidencia de la Generalitat de Catalunya proponía que un Estado catalán independiente reconociese la doble nacionalidad de los catalanes que quisieran mantener la nacionalidad española, y que se firmase un convenio de doble nacionalidad entre Cataluña y España.

 

Nacionalidad española: el marco constitucional

Pasemos pues a la secunda cuestión. Si un Estado catalán permitiera a sus ciudadanos conservar la nacionalidad española, lo que sería el escenario más probable, ¿el Estado español se la seguiría reconociendo? ¿Qué dicen las leyes españolas sobre el mantenimiento o posible pérdida de la nacionalidad española?

El marco jurídico fundamental sobre la nacionalidad española lo establecen los tres apartados del artículo 11 de la Constitución Española:

  1. La nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley.
  2. Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.
  3. El Estado podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España. En estos mismos países, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho recíproco, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de origen.

De entrada, llama la atención el apartado 11.2: “Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.” De acuerdo con el artículo 17 del Código Civil, son españoles de origen:

  1. Los nacidos de padre o madre españoles.
  2. Los nacidos en España de padres extranjeros si, al menos, uno de ellos, hubiera nacido también en España. Se exceptúan los hijos de funcionario diplomático o consular acreditado en España.
  3. Los nacidos en España de padres extranjeros, si ambos carecieren de nacionalidad o si la legislación de ninguno de ellos atribuye al hijo una nacionalidad.
  4. Los nacidos en España cuya filiación no resulte determinada. A estos efectos, se presumen nacidos en territorio español los menores de edad cuyo primer lugar conocido de estancia sea territorio español.

Es decir, de acuerdo con la constitución y el código civil, todos los catalanes que se encuentren en estos cuatro supuestos no pueden ser privados de su nacionalidad. Así pues, no cabe duda de que la mayoría de los catalanes que tienen hoy nacionalidad española son españoles “de origen” desde el punto de vista jurídico.[3]

Pero ¿qué significa “no poder ser privado” de algo, jurídicamente hablando? Significa que una persona no puede ser despojada de un beneficio jurídico, en este caso la nacionalidad española, de forma aleatoria, sin una razón legal válida. En este caso, hay que remitirse al apartado 11.1 de la Constitución Española, el que establece que “La nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley.” Así pues, ¿qué establece la ley en España sobre las formas legales de perder la nacionalidad, que es lo que aquí nos ocupa —a saber, si el Estado español podría retirar la nacionalidad a los nuevos ciudadanos de un Estado catalán independiente?

 

Nacionalidad española: leyes ordinarias

Como señala el jurista Martínez Delgado (2013), los españoles de origen “no podrían quedar privados por una decisión del gobierno de su nacionalidad, es decir, no se puede imponer una pena que conlleve la privación de la nacionalidad española cualquiera que sea el ilícito cometido. Entiendo que ese es el espíritu de la norma.” ¿Quiere decir esto que un español de origen no puede perder su nacionalidad en ningún caso? No: incluso los españoles de origen pueden perder su nacionalidad (es decir, ser despojados de ella “por causa”, de forma no aleatoria) si se dan determinadas circunstancias. ¿Qué dice la ley española al respecto? El Artículo 24 del Código Civil es el que establece los cuatro supuestos bajo los cuales se pierde la nacionalidad española:

  1. Pierden la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el extranjero, adquieran voluntariamente otra nacionalidad o utilicen exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran atribuida antes de la emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a contar, respectivamente, desde la adquisición de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil.

La adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es bastante para producir, conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad española de origen.

  1. En todo caso, pierden la nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a ella, si tienen otra nacionalidad y residen habitualmente en el extranjero.
  2. Los que habiendo nacido y residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de padre o madre españoles, también nacidos en el extranjero, cuando las leyes del país donde residan les atribuyan la nacionalidad del mismo, perderán, en todo caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante el encargado del Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su mayoría de edad o emancipación.

Téngase en cuenta que la disposición adicional segunda de la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad, establece que la causa de pérdida prevista en este apartado sólo será de aplicación a quienes lleguen a la mayoría de edad o emancipación después del 9 de enero de 2003, fecha de su entrada en vigor. 

  1. No se pierde la nacionalidad española, en virtud de lo dispuesto en este precepto, si España se hallare en guerra.

Artículo 24 redactado por el artículo único de la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad («B.O.E.» 9 octubre). Vigencia: 9 enero 2003.

El artículo 24.2 es de fácil interpretación: los catalanes que quieran renunciar a la nacionalidad española una vez su nacionalidad catalana sea reconocida jurídicamente por las autoridades españolas (y éste es un supuesto importante, ya que sólo ocurriría después de un reconocimiento diplomático explícito del nuevo Estado catalán por parte del Gobierno de España), podrán hacerlo sin problemas, y probablemente muchos de ellos terminen haciéndolo si Cataluña llega a ser un Estado independiente reconocido por la comunidad internacional, y muy especialmente si su situación con respecto a España y a la Unión Europea queda definida claramente desde el punto de vista jurídico.

El apartado 1 del Artículo 24 del Código Civil parece ser el más relevante para la cuestión que nos ocupa. Este apartado establece esencialmente que los españoles mayores de edad que adquirieran otra nacionalidad (como sería el caso de los que adquirieran la nueva nacionalidad catalana) y residieran fuera de España (como sería el caso de los catalanes que residieran en el nuevo Estado catalán), perderían la nacionalidad española a no ser que manifestaran su voluntad de retener tal nacionalidad en un plazo no superior a tres años a partir de la adquisición de la nacionalidad extranjera (la catalana en este caso). Es decir, un simple trámite —comunicar la “voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil” en un plazo inferior a tres años “a contar […] desde la adquisición de la nacionalidad extranjera”— bastaría a cualquier nacional catalán para evitar la pérdida de la nacionalidad española y mantener así las dos nacionalidades.

El apartado 3 del Artículo 24 del Código Civil podría considerarse de aplicación a la mayoría de catalanes sólo si los tribunales de justicia españoles llegaran algún día a interpretar que los catalanes nacidos en Cataluña antes de la independencia pudieran considerarse nacidos “en el extranjero”, lo que es altamente cuestionable, ya que sería aplicar a Cataluña una condición de “país extranjero” con carácter retroactivo. En todo caso, tal como indica la nota aclaratoria que acompaña al artículo 24.3, este apartado es de aplicación solamente “a quienes lleguen a la mayoría de edad o emancipación después del 9 de enero de 2003”. No sería, por lo tanto, una disposición legal de fácil aplicación para el conjunto de los catalanes, y en todo caso sería sólo aplicable a un porcentaje limitado de los que adquirieran la nueva nacionalidad catalana jurídicamente. Este apartado sería de aplicación, eso sí, para los catalanes nacidos después de una hipotética fecha de independencia de jure (véase el apartado “¿Qué pasaría con los catalanes nacidos después de la independencia?” de este artículo).

Antes de analizar de qué forma podría el Estado español modificar su legalidad vigente para retirar a los nuevos ciudadanos catalanes la nacionalidad española, vale la pena abordar el supuesto contrasentido de que algunos catalanes pretendan que se pueda vulnerar la Constitución al romper la unidad de España y que a la vez, una vez conseguida la independencia de Cataluña, les sea de aplicación el Artículo 11 de la misma, que los proteje contra la pérdida injustificada de su nacionalidad española. Por ejemplo, argumenta Martínez Delgado (2013) que sería un contrasentido que Cataluña se independizara, violando así el artículo 2 de la Constitución Española,[4] y que los catalanes pretendieran aprovecharse entonces de “la tajante prohibición de privar de nacionalidad española a los españoles de origen” (Gálvez Muñoz 2003) que establece el Artículo 11. Sin embargo, a Martínez Delgado parece pasarle por alto que el Artículo 11 es especial en la medida que la nacionalidad no es un hecho jurídico que dependa de la territorialidad. La nacionalidad se conserva aunque uno resida fuera de España, y los derechos que pertenecen a los ciudadanos españoles en virtud de su nacionalidad protegen también a los españoles que residen en el extranjero. La independencia de facto de un Estado catalán, y sin ninguna duda el reconocimiento de esta independencia por parte del Estado español, significaría que la Constitución Española no sería de aplicación en un Estado catalán (el Estado español ya no tendría jurisdicción efectiva sobre Cataluña), pero los derechos que protegen legalmente a los ciudadanos de un Estado soberano, residan donde residan en el mundo, viajan con ellos.

 

¿Qué ocurriría si España cambiase sus leyes?

Una primera consideración sumamente importante antes de seguir adelante: cualquier reforma legal emprendida en España para retirar a los catalanes la nacionalidad española o limitarles el acceso a ésta implicaría el reconocimiento tácito, y tarde o temprano el reconocimiento diplomático oficial, de la independencia de Cataluña por parte del Estado español. El Estado español no podría defender la posición de que a efectos legales el nuevo Estado catalán no existe, y al mismo tiempo retirar la nacionalidad a aquellos españoles que pudieran optar a, y aceptaran, la nacionalidad catalana. En efecto, ¿con qué lógica jurídica podría España retirar a los catalanes la nacionalidad española por haber aceptado la nacionalidad de un Estado extranjero sin reconocer antes que tal Estado ya no forma parte de España?

Es relevante aquí el Artículo 14 de la Constitución, que prohíbe la discriminación legal por razón de nacimiento u opinión, entre otras condiciones: “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.”[5] Jurídicamente no tendría sentido, ni sería constitucional, discriminar por razones políticas o de nacimiento o de domicilio administrativo a los catalanes que aceptaran una nacionalidad que, jurídicamente hablando, no existiría para el Estado español.

Cualquier legislación ad hoc del Estado español para retirar a los nuevos ciudadanos catalanes la nacionalidad española, o para limitar de alguna forma sus derechos políticos, no tendría sentido en un escenario de no reconocimiento diplomático de la independencia de Cataluña por parte del Estado español.

Una vez reconocida diplomáticamente la independencia de Cataluña, el Estado español sí podría intentar modificar sus marcos legales para poder retirar indiscriminadamente la nacionalidad española a todos los catalanes o bien forzarlos a tener que escoger entre la nacionalidad catalana y la española. Sin embargo, hay que insistir en la extraordinaria importancia de lo señalado en el primer párrafo de esta sección: sería necesario el reconocimiento diplomático del nuevo Estado catalán por parte de España para que cualquier modificación del marco legal español en esta dirección tuviera algún sentido. La probabilidad de que este reconocimiento se diera a corto o medio plazo después de una declaración clara del Parlamento de Cataluña anunciando la intención de iniciar un proceso de independencia (un proceso de “desconexión” de las instituciones del Estado español, si se quiere) es altamente improbable, si se conoce la historia institucional del Gobierno de España[6] y por otras razones que analizo extensamente más abajo, principalmente una serie de ramificaciones políticas que hacen este reconocimiento extraordinariamente complicado. La presión de la Unión Europea y/o de otros organismos internacionales sí podría conducir a una resolución pactada con España y con Cataluña que dilucidara a la vez el estatus de Cataluña dentro de la Unión Europea, el reconocimiento diplomático del Estado catalán por parte de España y, tal vez, el estatus de los nacionales catalanes como ciudadanos o no del Estado español. Sin embargo, los obstáculos políticos para un reconocimiento de un Estado catalán independiente por parte de España serían de gran altura.

Reforma del Código Civil

Si admitiéramos la posibilidad de un escenario en que el Estado español pudiera reconocer el nuevo Estado catalán tarde o temprano (y, como seguiré argumentando más abajo, esto sería mucho admitir), entonces el Estado español podría plantearse efectivamente reformar el Código Civil o la Constitución para endurecer las condiciones para que los catalanes mantuvieran la nacionalidad española.

Por ejemplo, las Cortes podrían enmendar el Código Civil y establecer que, después de adquirir otra nacionalidad, el plazo que tiene cualquier ciudadano español para comunicar que desea conservar la nacionalidad española ya no es de tres años, sino de un año, o de seis meses. O podrían legislar que todos los españoles que adquieran otra nacionalidad pierden la española automáticamente. Se derivaría de este tipo de legislación un efecto no deseado: muchos españoles con doble nacionalidad y que residieran en el extranjero se podrían ver también afectados. Crearse un problema político de tal magnitud simplemente por darse la satisfacción de retirar la nacionalidad a los catalanes parece poco razonable. Aun así, quedaría la cuestión de si se está vulnerando también el Artículo 11.2 de la Constitución: “Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.” Recordemos que “no poder ser privado” de algo, jurídicamente hablando, significa que una persona no puede ser despojada de un beneficio jurídico, en este caso la nacionalidad española, de forma aleatoria, sin una razón legal válida. ¿Qué razón válida habría para impedir la doble nacionalidad no sólo a los catalanes, sino a muchos otros españoles que gozan de otra nacionalidades? Cuando Mariano Rajoy indicó que España no iba a reconocer Kosovo aunque Kosovo y Serbia hubiesen acordado normalizar sus relaciones, indicó que “Lógicamente todo aquello que pueda ir en beneficio de las personas, de su bienestar, va a contar con nuestro apoyo” (La Vanguardia 2013b). Si el beneficio de las personas es un valor a tener en cuenta, aun resultaría más difícil la defensa filosófica de los esfuerzos del Estado español para despojar a los catalanes de la ciudadanía española, presuntamente sólo por darse la satisfacción de castigar “la traición de Cataluña”.

En todo caso, llegados a este punto conviene volver a recordar que todas estas disquisiciones sólo vendrían al caso si el Estado español reconociera antes diplomáticamente el nuevo Estado catalán. Sólo entonces podría plantearse legalmente el estatus de los nuevos nacionales catalanes. Mientras el Estado español no reconociera el nuevo Estado catalán, todos los catalanes que hubieran tenido la nacionalidad española seguirían siendo españoles de pleno derecho jurídicamente hablando.

Hay que plantearse aquí una cuestión importante, al menos desde el punto de vista de la aritmética parlamentaria. Mientras no renunciaran a su nacionalidad española, los diputados y senadores catalanes serían ciudadanos españoles de pleno derecho, y seguirían siendo los representantes políticos de una parte de la ciudadanía española, escogidos democráticamente y de acuerdo con la Constitución. Aun en una situación de reconocimiento oficial del nuevo Estado catalán por parte del Estado español, no parece que los parlamentarios catalanes (diputados y senadores) pudieran ser expulsados de las Cortes Generales, dejando sin representación política de la noche a la mañana a un número indeterminado de catalanes —teniendo en cuenta que, mientras no se aprobaran medidas legales que permitieran modificar el estatus nacional de los españoles con catalanidad administrativa, no se sabría cuántos catalanes continuarían siendo españoles. Habría que ver en qué legalidad podría ampararse el Estado español para ejecutar una maniobra de tal calado —a saber, la eliminación de los 47 diputados catalanes del Congreso y de los 24 senadores catalanes del Senado, antes de proponer las medidas legales que quisiera proponer en las Cortes Generales para limitar el acceso de los catalanes a la nacionalidad española. No parece que los diputados y senadores catalanes del PP, del PSC-PSOE, de Unió Democràtica de Catalunya, de ICV-EUiA o eventualmente de los que pudieran obtener Ciutadans o Podemos pudieran estar de acuerdo en que otros diputados y senadores de sus partidos propusieran eliminarlos de unas Cortes Generales que representan la esencia de la soberanía nacional del pueblo español. Presumiblemente tampoco estarían de acuerdo, por razones estratégicas, los diputados y senadores de Convergència Democràtica de Catalunya y de Esquerra Republicana de Catalunya. Es probable, por lo tanto, que los diputados y senadores catalanes tuvieran voz y voto a la hora de decidir sobre cualquier propuesta que tuviera como objetivo hacer más difícil a los catalanes mantener su nacionalidad española. Esto complicaría la aritmética parlamentaria a cualquier partido que propusiera reformas legales para privar a los catalanes, o a parte de ellos, de la nacionalidad española.

Reforma de la Constitución

Pongamos que el Estado español, habiendo reconocido diplomáticamente el nuevo Estado catalán, decidiera plantearse la modificación del Artículo 11 de la Constitución, y quizás del 14, para poder privar a los catalanes de la nacionalidad española, ahora ya sin restricciones constitucionales.

Sobre el Artículo 14, cabe señalar que la modificación de un artículo que establece que “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” parece políticamente inviable y una pesadilla jurídica por los efectos negativos que podría tener en la desprotección de muchos derechos que dependen directamente de la no discriminación (especialmente, en este caso, de la no discriminación “por razón de nacimiento”).

Pero centrémonos en el Artículo 11, especialmente su apartado segundo, que establece que “Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.” Este apartado podría simplemente eliminarse, con lo que quedaría claro que a los españoles de origen sí se les podría privar de su nacionalidad (en la forma que la ley estableciera, mientras los tribunales de justicia no acabasen determinando que se trataba de una forma aleatoria o que se había creado para discriminar contra un grupo concreto de ciudadanos “por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”). ¿Qué haría falta para reformar el Artículo 11 de la Constitución?

El Artículo 11 de la Constitución no forma parte del Título Preliminar, ni del Capítulo Segundo, Sección primera del Título I, ni del Título II, que conjuntamente constituyen el núcleo más complicado de reformar en la Constitución (el proceso de reforma de este núcleo se detalla en el Artículo 168). El Artículo 11 forma parte del Capítulo Primero del Título I, por lo que su reforma debería hacerse de acuerdo con el Artículo 167:

  1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.
  2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.
  3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Es decir, la reforma del Artículo 11 debería ser aprobada por tres quintas partes (60%) de cada una de las cámaras (Congreso de los Diputados y Senado), tanto si inicialmente las dos coincidieran en aprobar un mismo texto como si se hiciera necesaria una comisión parlamentaria compuesta de igual número de diputados y senadores que redactase una versión conjunta. Alternativamente, si la versión del Congreso fuera aprobada con al menos dos tercios del Congreso de los Diputados, sería suficiente que el Senado la aprobara por mayoría simple. En primer lugar, pues, una reforma de este tipo (llevada a cabo únicamente con el objetivo de privar de su nacionalidad a un grupo de españoles de origen, los catalanes) debería generar un amplio consenso en las dos cámaras para reunir las necesarias mayorías cualificadas y tener alguna viabilidad. Como he apuntado en la subsección anterior (“Reforma del Código Civil”), es probable que los diputados y senadores catalanes tuvieran voz y voto a la hora de decidir sobre cualquier propuesta que tuviera como objetivo hacer más difícil a los catalanes mantener su nacionalidad española. Parece evidente que los diputados (45) y senadores catalanes (24) no tendrían ningún interés en votar a favor de cualquier reforma constitucional que pudiera despojarlos de la nacionalidad española. Lo mismo podría decirse, por solidaridad, de muchos diputados y senadores de otras comunidades autónomas, o de partidos de ámbito español como Izquierda Unida o Podemos. Es decir, una alianza de diputados o senadores catalanes con nacionalistas vasco-navarros, valencianos, gallegos, baleares o de otras partes de España, así como con los de los partidos de la izquierda, harían bastante improbable que una reforma de este tipo prosperase.

Pero incluso en el caso de que una reforma de este tipo alcanzara las mayorías cualificadas necesarias en el Congreso y el Senado, el 10% de diputados (al menos 35) o de senadores (al menos 27) sería suficiente para solicitar que la reforma tuviera que ser aprobada en referéndum (Artículo 167.3). Los diputados catalanes solamente son ya 47. Los senadores por Cataluña son 24. Una alianza como la descrita más arriba, en este caso más fácil de obtener numéricamente (el 10% bastaría), haría bastante probable que la reforma tuviera que someterse a referéndum, y en ese caso, por supuesto, los catalanes aún tendrían derecho a voto (no se habría determinado aún que no son españoles), y no está claro tampoco que la postura del Gobierno tuviera que ser refrendada popularmente, dada la empatía que el caso podría suscitar en otras comunidades autónomas. En fin, una reforma de este tipo contaría con dudosa viabilidad política a la hora de vender las razones de la reforma (¿cuáles serían los argumentos esgrimidos?) y generar los consensos sociales necesarios.

Paso a analizar ahora dos problemas adicionales de cualquier reforma legal que tuviera como objetivo privar a los catalanes de su nacionalidad española. El primero es un problema en el ámbito del derecho internacional, y el segundo un problema de doble impracticabilidad política.

El problema de la apatridia

En derecho internacional, un Estado catalán independiente sería considerado un Estado sucesor de España. La Convención Europea sobre la Nacionalidad, de 1997, en el capítulo sobre la nacionalidad en la sucesión de Estados, dispone en su artículo 4 que:

(a) todas las personas tienen derecho a una nacionalidad;

(b) la apatridia [la condición de una persona de no tener ninguna nacionalidad jurídica] debe ser evitada;

(c) nadie puede ser privado arbitrariamente de su nacionalidad.

Evitar la apatridia significa que no se puede retirar la nacionalidad a alguien que no tenga otra nacionalidad jurídicamente reconocida. En este caso, cualquier escenario en el que España retirara la nacionalidad a los catalanes dejaría efectivamente como apátridas a todos aquellos que no hubieran aceptado la nueva ciudadanía catalana (y que no tuvieran una tercera nacionalidad, lo que es estadísticamente improbable). La apatridia es una situación considerada irregular e indeseable en el derecho internacional. Aunque España no ha ratificado ni firmado la Convención Europea sobre la Nacionalidad, sí es Estado contratante de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 (ACNUR 2015). Nótese que el Artículo 24.2 del Código Civil español es un reconocimiento claro de este principio: “[P]ierden la nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a ella, si tienen otra nacionalidad”. Es decir, el legislador reconoció aquí que no se puede retirar la nacionalidad a alguien que carezca de otra nacionalidad reconocida, que España no puede privar de la nacionalidad especialmente a ciudadanos españoles que no dispongan previamente de otra nacionalidad.[7] Se podría apuntar que a todos los catalanes el Estado catalán les daría automáticamente la nacionalidad catalana, y que por lo tanto no habría riesgo de apatridia. Sin embargo, aunque un nuevo Estado catalán optara por reconocer como ciudadanos catalanes a todos los que hubieran sido administrativamente catalanes como ciudadanos españoles —lo que es el escenario más previsible, tal como apunto en el apartado “¿Permitiría un Estado catalán la doble nacionalidad?”— la nueva nacionalidad catalana no sería de aceptación obligada. Cualquier español administrativamente catalán podría optar por rechazar la ciudadanía catalana. La consideración del problema de la apatridia simplemente nos lleva a la conclusión que se puede descartar claramente cualquier medida del Estado español que implicara retirar la nacionalidad española a todos los catalanes indiscriminadamente.

 

Algunos problemas de impracticabilidad política

Hay que seguir preguntándose, porque no es una pregunta de fácil respuesta, cuál es la lógica política que podría llevar al Gobierno de España o a las Cortes Generales a justificar una medida que dificultara a los catalanes conservar su nacionalidad española, dado que esto en primer lugar implicaría dar a entender abiertamente que el “pecado de mal patriotismo” de los catalanes merece el castigo de la expulsión, pero en segundo lugar y sobre todo, implicaría haber reconocido diplomáticamente el nuevo Estado catalán, lo que tendría repercusiones políticas de gran calado.

La primera repercusión de este reconocimiento diplomático sería el reconocimiento explícito de una derrota política ante el resto de España y ante la comunidad internacional. La independencia de facto de Cataluña, incluso si España decidiera no reconocerla diplomáticamente, sería una dura derrota política para el Estado español y para los partidos y actores políticos que hubieran defendido la unidad de España o la no conveniencia, y a menudo la imposibilidad, de la independencia de Cataluña. Sería una clara derrota para el PP, para el PSOE y para UPyD, pero también una constatación de fracaso para aquéllos partidos que hubieran defendido un concepto más plural de España, como Izquierda Unida y Podemos. Dicho de otra forma, conseguir que un número importante de catalanes, incluso todos ellos, no renunciaran a la nacionalidad española podría incluso ser, por parte de los partidos unionistas, una manera de presentar esta derrota política como menor; de alguna forma, cuantos más catalanes decidieran conservar la nacionalidad española, más podría argumentarse convincentemente que los catalanes no querían realmente dejar de ser parte de España.

En este sentido, no es previsible ningún escenario en el que España, después de una declaración firme por parte del Parlamento de Cataluña anunciando el inicio de un proceso de independencia, fuese a reconocer apresuradamente la independencia de Cataluña. Para empezar, no ha habido voluntad política entre los partidos mayoritarios (Partido Popular y PSOE) de autorizar un referéndum al estilo del que los gobiernos británico y escocés pactaron para que los escoceses decidieran sobre la independencia de Escocia el 18 de septiembre de 2014. La posición del Gobierno de España ha sido que la única vía jurídicamente legal para organizar semejante referéndum sería una reforma a fondo de la Constitución que estableciera el derecho a la autodeterminación de los pueblos reconocidos constitucionalmente como nacionalidades (Estévez 2014). Sin embargo, ni el PP ni el PSOE han propuesto en ningún momento una reforma de la Constitución de este alcance. El secretario general del PSOE Pedro Sánchez, a pesar de estar de acuerdo en reformar la Constitución, ha sido el último en negar tanto la posibilidad de un referéndum de autodeterminación como el reconocimiento de Cataluña como nación, en una entrevista radiofónica con Jordi Basté en “El món a RAC-1” el 23 de septiembre de 2015 (RAC-1 2015).

Por coherencia con las posiciones defendidas hasta la fecha, parece mucho más previsible que si Cataluña iniciara un proceso de independencia,[8] el Gobierno de España agotara todas las vías legales para evitar reconocer la ruptura. En otras palabras, no parece que el Gobierno español tuviera ningún interés en dejar de reconocer a los catalanes como ciudadanos españoles, ya que esto implicaría reconocer, ante el resto de España y ante la comunidad internacional, que la ruptura ya se habría producido. Si el Estado español ha estado enrocado en el no reconocimiento diplomático de Kosovo durante siete años, nada hace pensar que tuviera más prisa en desenrocarse en su no reconocimiento de un Estado catalán.

La segunda repercusión (el segundo problema de impracticabilidad política) de un  intento por parte del Estado español de retirar a todos o algunos catalanes su nacionalidad española —con el reconocimiento de ruptura de la unidad de España que esto supondría— sería que los partidos unionistas en Cataluña y todos aquellos en Cataluña que creen en la unidad de España serían, pos así decirlo, abandonados a su suerte. ¿Cómo podría el gobierno español justificar políticamente el intento de retirar a los catalanes, ni que fuera selectivamente, su nacionalidad española, ante todos esos catalanoespañoles que hubieran votado en contra de la independencia o a favor de las opciones que prefieren explorar terceras vías (por ejemplo, la vía de una constitución federal para España)? ¿Es imaginable que el Estado español le retirara la ciudadanía a Alejo Vidal-Quadras, a Albert Rivera, a Alícia Sánchez-Camacho, a Inés Arrimadas, a José Zaragoza? Todos ellos son administrativamente catalanes (aunque resida en Bruselas, Vidal-Quadras ganó su escaño en el Parlamento Europeo como catalán). También es catalán administrativamente Andrés Iniesta, jugador del FC Barcelona y héroe de la final de Johannesburgo que dio el primer campeonato mundial de fútbol a España. Para estos catalanes sería probablemente inaceptable que el Estado español retirara la nacionalidad a todos los catalanes indiscriminadamente, pero aunque el Estado español propusiera una retirada selectiva de la nacionalidad española (que, como hemos visto, estaría subordinada a una reforma de la Constitución y de su Código Civil) en la que sólo se les retirara la nacionalidad española a los que aceptaran previamente la nacionalidad catalana, ¿no vivirían los partidos y los votantes unionistas en Cataluña el reconocimiento implícito o explícito de la independencia de Cataluña por parte del Estado español como un abandono? Eso sí sería obligarlos a escoger entre ser catalanes y ser españoles, lo que los partidos partidarios de la unidad de España han estado diciendo que no quieren hacer, que no quieren que se les obligue a los catalanes a hacer (véase la introducción de este artículo). El peso político del Partido Popular de Cataluña, de Ciutadans – Partido de la Ciudadanía o del Partit dels Socalistes de Catalunya no se podría ignorar en este caso.

 

¿Qué pasaría con los catalanes nacidos después de la independencia?

Los catalanes nacidos después de un hipotético reconocimiento de la independencia de Cataluña por parte del Estado español ya no serían considerados ciudadanos españoles automáticamente,[9] aunque sí podrían adquirirla fácilmente en caso de ser hijos de españoles.[10]

Según la ley española, sin embargo, cualquier hijo o nieto de catalán que mantuviera (o hubiera tenido en vida) nacionalidad española, y de hecho cualquier otra persona que cumpliera con los requisitos establecidos en los artículos 18 al 23 del Código Civil, podría optar a adquirir la nacionalidad española.

Comparativamente, las vías para adquirir la nacionalidad española no son excesivamente rígidas. El Estado español permite el acceso a la nacionalidad española a través de numerosas vías: entre otras, jus sanguinis, si al menos uno de los dos padres o alguno de los abuelos es o fue ciudadano español; jus soli, por nacimiento en territorio español bajo varias circunstancias; jure matrimonii, por matrimonio con un ciudadano español, y también a través de la adopción por parte de padres españoles, o la naturalización después de 10 años de residencia.

 

¿Se podría recuperar la nacionalidad española en caso de perderla?

Finalmente, aunque la nacionalidad española se puede perder, esto no es necesariamente un hecho jurídico definitivo. Recuperar la nacionalidad española después de perderla es posible, tal como indica el Artículo 26 del Código Civil:

  1. Quien haya perdido la nacionalidad española podrá recuperarla cumpliendo los siguientes requisitos:
  2. a) Ser residente legal en España. Este requisito no será de aplicación a los emigrantes ni a los hijos de emigrantes. En los demás casos podrá ser dispensado por el Ministro de Justicia cuando concurran circunstancias excepcionales.

Procedimientos administrativos con sentido del silencio negativo que pasa a positivo: «Dispensa del requisito de residencia legal en España para la recuperación de la nacionalidad española, salvo los supuestos en los que la recuperación de la nacionalidad española necesita la habilitación del Gobierno: un año». Conforme Anexo I del R.D.-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa («B.O.E.» 7 julio). 

  1. b) Declarar ante el encargado del Registro Civil su voluntad de recuperar la nacionalidad española.
  2. c) Inscribir la recuperación en el Registro Civil.
  3. No podrán recuperar o adquirir, en su caso, la nacionalidad española sin previa habilitación concedida discrecionalmente por el Gobierno, los que se encuentren incursos en cualquiera de los supuestos previstos en el artículo anterior.[11]

Artículo 26 redactado por el artículo único de la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad («B.O.E.» 9 octubre). Vigencia: 9 enero 2003.

 

En conclusión

Para que los catalanes dejaran de ser españoles deberían pasar dos cosas: (1) España debería reconocer diplomáticamente el nuevo Estado catalán y (2) España debería reformar su constitución y su código civil de tal forma que aquellos catalanes que hubieran adquirido la nacional catalana quedaran claramente excluidos de la nacionalidad española. Probablemente el mayor obstáculo para que se pudiera iniciar cualquier paso encaminado a retirar la nacionalidad española a los catalanes es el primer punto: cuesta imaginar escenarios en que el Estado español decidiera reconocer diplomáticamente un nuevo Estado Catalán. En todo caso, parecería más razonable que tanto la continuidad de Cataluña dentro de la Unión Europea como el reconocimiento del nuevo Estado por parte de España se negociaran simultáneamente en una mesa en la que se sentaran los gobiernos catalán y español y representantes de la Comisión Europea.

Del análisis en este artículo se desprende que no existen vías jurídicas creíbles ni políticamente viables por parte del Estado español para retirar indiscriminadamente la nacionalidad española a los catalanes en una Cataluña independiente. También se desprende que los intentos por parte del Estado de retirar la nacionalidad a los nuevos ciudadanos catalanes selectivamente no estaría exenta de obstáculos jurídicos y políticos importantes y probablemente tales medidas no llegarían a adoptarse antes de que se resolviera la pertenencia o no de Cataluña en la Unión Europea —en otras palabras, es muy probable que la diplomacia europea fuera más rápida (y más pragmática) que la española a la hora de resolver la cuestión catalana en caso de independencia.

De hecho, el escenario más razonable es que  la decisión de (1) adoptar la nueva nacionalidad catalana y tener la doble nacionalidad catalana y española, o bien (2) adoptar la nueva nacionalidad catalana y renunciar a la española, especialmente cuando la relación entre Cataluña y la Unión Europea quede dilucidada jurídicamente, o bien (3) rechazar la nueva nacionalidad catalana y mantener sólo la española, quedara en última instancia en manos de cada catalán individualmente.

 

Corolario: ciudadanos de la Unión en cualquier caso

En diciembre de 2013 el Ministerio de Asuntos Exteriores español publicó un informe (de 250 páginas en su versión final de febrero de 2014) titulado “Cataluña en España. Por la convivencia democrática”, que remitió a las 129 embajadas y 92 consulados que España tiene en todo el mundo (González 2013). El informe afirmaba lo siguiente:

En tercer lugar, resulta del todo punto inconsistente recurrir a la supuesta ciudadanía europea de los eventuales nacionales de una Cataluña independiente para sostener la automática consideración del nuevo Estado como miembro de la Unión. Nos encontramos ante una construcción jurídica interesada que desconoce el elemental hecho de que la ciudadanía europea no es originaria sino derivada del hecho de gozar de la nacionalidad de un Estado miembro.

Según el artículo 9 del Tratado de la Unión Europea, “será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado Miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla”, principio que se repite verbatim en el artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Es decir, se es ciudadano europeo —y, por ende, se goza del estatuto de derechos y deberes derivados de tal condición— porque se es titular de la nacionalidad de un Estado miembro. En consecuencia, si Cataluña se constituyera en un Estado independizado de España y, por tanto, no miembro de la Unión, “sus nacionales”, [sic] ostentarían una nueva nacionalidad propia y, salvo casos de doble nacionalidad voluntaria, no gozarían de la nacionalidad de ningún Estado de la Unión y por ende tampoco del estatuto de ciudadanía europea. (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2014:104)

Sin embargo, el corolario de todos los argumentos presentados en este artículo es que ningún ciudadano que conserve su ciudadanía española dejará de de ser ciudadano de la Unión Europea, ni tan siquiera en el supuesto que la Unión Europea decidiera que el territorio de una Cataluña independiente iba a dejar de ser, ni que fuera temporalmente, parte de la Unión Europea. Incluso en este caso, los catalanes con nacionalidad española serían, por poner un ejemplo, como los franceses que viven en Suiza o los alemanes que viven en Noruega: ciudadanos de pleno derecho de la Unión Europea que residen en un Estado no miembro de la Unión. Podrían viajar libremente por la Unión Europea con su pasaporte español, o residir y trabajar en cualquiera de sus Estados miembros. Así pues, una de las claves del informe del Ministerio de Asuntos Exteriores sería la cláusula “salvo casos de doble nacionalidad voluntaria” citada arriba, ya que estos podrían ser fácilmente la mayoría de los casos incluso después del reconocimiento diplomático de la independencia de Cataluña por parte de España. En caso de no reconocimiento, los escenarios planteados por el Ministerio en este informe no serían de aplicación porque de ninguna manera podría el Estado español retirar a los catalanes la ciudadanía española (de nuevo, Cataluña y la nacionalidad catalana no existirían en el marco jurídico español), y todos ellos seguirían siendo a todos los efectos “titular[es] de la nacionalidad de un Estado miembro”.

Cataluña como Estado miembro de la Unión Europea

Por supuesto, los ciudadanos catalanes también serían ciudadanos de la Unión Europea directamente en virtud de su nacionalidad catalana si Cataluña fuera Estado miembro de la Unión. Aunque no es mi intención entrar a fondo en este dilema, que no tiene precedentes jurídicos,[12] son destacables las numerosas contradicciones en las que ha caído la Comisión Europea sobre el asunto.

Al ser preguntada sobre si una región que se independizara de un Estado miembro de la Unión debería abandonar los organismos europeos de los que había formado parte como región de su Estado predecesor, la vicepresidenta de la Comisión Viviene Reding afirmó rotundamente: “La legislación internacional no dice nada que se parezca a esto” (La Vanguardia 2012a). Semanas después, en cambio, Reding dijo coincidir “plenamente en el análisis de que la UE no puede reconocer una independencia unilateral” (La Vanguardia 2012d). El presidente de la Comisión Europea durante 10 años (2004-2014), José Manuel Durão Barroso, también se ha contradicho sobre la cuestión. En 2012 afirmó que “en el hipotético caso de una secesión de una parte de un Estado miembro, la solución tendría que encontrarse y negociarse dentro del ordenamiento legal internacional. Cualquier otra consideración relacionada con las consecuencias de tal caso sería de naturaleza conjetural” (Europa Press 2012), pero afirmó también lo siguiente en una carta al presidente del Comité de Asuntos Económicos de la Cámara de los Comunes del Reino Unido:

La UE se funda en los Tratados que se aplican sólo a los Estados miembros que los han acordado y ratificado. Si parte del territorio de un Estado miembro cesara de ser parte de ese Estado por convertirse en un nuevo Estado independiente, los Tratados ya no se aplicarían a ese territorio. En otras palabras, un nuevo Estado independiente, por razón de su independencia, se convertiría en un tercer país con respecto a la UE y los Tratados ya no sería de aplicación en ese territorio. (Edward 2013)

Aun siendo contrario a la independencia de Escocia, David Edward, catedrático emérito de la Universidad de Edimburgo y experto en derecho de la Unión Europea, corrigió a Barroso sobre este extremo. Edward, que fue juez del Tribunal Europeo de Primera Instancia por el Reino Unido (1989-1992) y del Tribunal Europeo de Justicia (1992-2004), opinaba en un artículo:

No me resulta obvio por qué la UE debería abrir sus puertas a las naciones pequeñas de Europa Central y del Este, cuya existencia como Estados independientes se debe a la ruptura de entidades más grandes, al mismo tiempo que da un portazo contra las aspiraciones de aquellos que se ven como “naciones sin Estado” en Europa Occidental. (Edward 2013)

Edward señalaba también en el artículo que no tenía sentido que los tratados comunitarios dejaran de aplicarse inmediatamente a una región que se independizara de un Estado miembro, dado que el mismo Tratado de la Unión Europea establece negociaciones obligatorias con el Consejo Europeo para un Estado miembro que quiera abandonar la Unión — “teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión”— o que, en caso de no haber acuerdo, el Estado que quiera abandonar la Unión tenga que esperar un mínimo de dos años (prorrogables) después de notificar su intención para que los tratados de la Unión se dejen de aplicar en ese territorio (Artículo 50 del Tratado de la Unión Europea).[13] Esta última condición pone de manifiesto la complicación de que un territorio deje de ser parte de la Unión Europea, ya que las políticas y legislación se habrían estado aplicando en ese territorio desde su acceso a la Unión como parte de su Estado predecesor (en el caso de Cataluña, España en 1986) y los tratados comunitarios no se pueden “desaplicar” de la noche a la mañana. En efecto, la salida de la Unión supone desenmarañar una compleja red de relaciones comerciales, financieras, políticas y legales con el resto de territorios de la Unión.[14]

Otro vicepresidente de la Comisión, el socialista español Joaquín Almunia, dijo inicialmente que “la separación de parte de un estado miembro de dicho estado supone que deja de ser miembro de la UE, al menos en una primera fase” (La Vanguardia 2012b). Días después dijo que no era “honesto decir de forma tajante que Catalu[ñ]a quedaría fuera de la UE si fuera independiente” (La Vanguardia 2012c).

El actual presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, dijo en septiembre de 2015 que “no le corresponde a la Comisión expresar una posición sobre cuestiones de organización interna de los arreglos constitucionales de un Estado Miembro particular”. Misteriosamente, la traducción al castellano de la respuesta de Juncker incluía un párrafo adicional afirmando que  un “parlamento autonómico” no podía hacer una declaración de independencia (Casulleras Nualart 2015). La Comisión dijo estar investigando el “error” de traducción de un funcionario de la Comisión (El Periódico 2015), con la clara implicación de que algún funcionario español había aprovechado su acceso a la traducción para añadir, pocos días antes de las decisivas elecciones catalanas del 27 de septiembre del 2015, un argumento disuasorio contra la independencia de Cataluña, un argumento que Juncker no había expresado.

Otras expertos han contradicho el argumento que sostiene que una Cataluña o una Escocia independientes quedarían fuera de la Unión Europea, aunque podría haber un período razonable de negociaciones. En un informe elaborado para el Parlamento del Reino Unido, Graham Avery, director general honorario de la Comisión Europea y especialista en la ampliación de la Unión, determinaba entre otros puntos los siguientes sobre el caso escocés:

Los 5 millones de escoceses, habiendo sido miembros de la UE durante 40 años, han adquirido derechos como ciudadanos europeos. Por razones prácticas y políticas, no se les podría pedir que dejaran la UE y solicitaran la readmisión. […] Este punto puede ser ilustrado considerando otro ejemplo: si la ruptura de Bélgica fuera acordada entre Valonia y Flandes, es inconcebible que otros miembros de la UE requirieran a 11 millones de personas que dejasen la UE y volvieran a solicitar su ingreso. […] La UE adoptaría un procedimiento simplificado para las negociaciones [con Escocia], no el procedimiento tradicional seguido para la accesión de países no-miembros. (Avery 2012)

Avery, miembro del St. Antony’s College de la Universidad de Oxford y asesor del European Policy Centre de Bruselas, trabajó para la Comisión Europea durante 33 años (1973-2006) y “tomó parte en las sucesivas negociaciones que ampliaron la UE hasta los 27 miembros” (ibid.), por lo que su opinión trae consigo un evidente peso.

También Ronals Vaubel, asesor del Ministerio de Economía alemán y profesor de economía política en la Universidad de Mannheim, fue tajante al concluir en un artículo académico que

La opinión de las instituciones de la UE que Cataluña y Escocia, después de la secesión, tendrían que volver a solicitar el ingreso a la UE no tiene base en los tratados europeos. Tampoco ha sido resuelta esta cuestión en ningún acuerdo de las Naciones Unidas o en la Convención de Viena [sobre el Derecho de los Tratados]. (Vaubel 2013:1)

El papel de la Unión Europea, dadas las muchas contradicciones en las que ha caído la Comisión Europea sobre las posibles independencias de Escocia y de Cataluña, sin adopción a la postre de una posición oficial clara sobre la continuidad o la exclusión —a la espera, presuntamente, de pronunciarse más claramente si hay algún día una mayoría favorable a la independencia en las urnas escocesas o catalanas—, continúa siendo una incógnita y, como en otros eventos históricos en los que hubo alguna incertidumbre (como la reunificación alemana y consiguiente incorporación de los ciudadanos de la antigua República Democrática Alemana a la ciudadanía de la Unión Europea), posiblemente requiera de mucho pragmatismo (Avery 2012).

De hecho, toda la información disponible debe llevarnos a concluir que en el contexto político actual lo que parece más probable es que, en un escenario de independencia de Cataluña de facto, hubiese antes una resolución a la cuestión de la pertenencia o no de Cataluña a la Unión Europea que un reconocimiento diplomático del nuevo Estado catalán por parte de España. En todo caso, una vez consumada la independencia de facto de Cataluña, sería imaginable un escenario en el que las dos cuestiones fueran abordadas en una mesa de negociación en la que se sentaran representantes del gobierno catalán, del gobierno español y de la Unión Europea, atendiendo a los intereses de las tres partes, que objetivamente son más coincidentes de lo que pueda parecer.

Mientras, sigue siendo muy poderosa la lógica que indica que, mientras el Estado español no reconociera diplomáticamente un nuevo Estado catalán legitimado por las urnas, de ninguna manera podría plantearse jurídicamente la posibilidad de retirar la ciudadanía española a los catalanes. Tal movimiento jurídico no podría apoyarse en ningún marco legal coherente. Esto significa que, tardara cuanto tardara en resolverse la cuestión de la pertenencia de un Estado catalán independiente a la Unión Europea, los catalanes serían mientras tanto ciudadanos de pleno derecho de la Unión Europea.

 

 


 

Referencias

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Vanguardia, La. 2012d (30/10). “Reding aclara que si Catalunya se independiza de forma unilateral saldría de la UE.” http://www.lavanguardia.com/politica/20121030/54353650784/bruselas-catalunya-ue.html

Vanguardia, La. 2013a (19/4). “Kosovo y Serbia concluyen un acuerdo histórico para normalizar sus relaciones.” http://www.lavanguardia.com/internacional/20130419/54371356567/kosovo-serbia-acuerdo.html

Vanguardia, La. 2013b (23/4). “Rajoy: ‘España no va a reconocer a Kosovo porque no cree en las declaraciones unilaterales’.” http://www.lavanguardia.com/politica/20130423/54371471169/rajoy-espana-no-va-reconocer-kosovo-porque-no-cree-declaraciones-unilaterales.html

Vaubel, Roland. 2013 (9/4). “The Political Economy of Secession in the European Union.” http://www.vwl.uni-mannheim.de/vaubel/pdf-Dateien/ThePoliticalEconomy09.04.13.pdf

Vidal, Oriol. 2006. 500 preguntas al nacionalismo español. Madrid: Ediciones Martínez Roca.

 

[1] Así lo afirmó, por ejemplo, el catedrático de derecho internacional público de la Universidad Autónoma de Barcelona Gregorio Garzón en una comparecencia ante la Comisión de Estudio del Derecho a Decidir del Parlamento de Cataluña el 11 de marzo de 2014 (Parlament.cat 2014). El profesor Garzón indicó también que “no se puede decir […] que si hubiese una secesión todos los catalanes conservarían la nacionalidad española […] porque no ha pasado nunca en la práctica internacional”. (Es importante fijarse en el “todos”, un calificador  que le resta rotundidad a la afirmación, ya que no descarta que algunos o muchos pudieran conservarla.) En todo caso, en primer lugar, la independencia de Cataluña tendría ramificaciones políticas y económicas sin precedentes que previos procesos de independencia no tuvieron que afrontar. En efecto, no hay precedentes de un proceso de secesión en un Estado miembro de la Unión Europea. Desde un punto de vista objetivo, parece claro que tanto privar a los catalanes de la nacionalidad española como la salida de Cataluña de la Unión Europea tendría más costes que beneficios para todas las partes interesadas —Cataluña, España y la Unión Europea. (Sobre el segundo asunto, ningún actor comunitario ha articulado claramente los beneficios de excluir un Estado catalán independiente de la Unión Europea. El escenario de la exclusión sí tiene, por supuesto, claro potencial disuasorio entre los catalanes a la hora de sembrar dudas sobre la conveniencia de votar a favor de la independencia, y por esta razón es invocado tan a menudo por los partidarios de la continuidad de Cataluña en España.) En segundo lugar, continúa siendo de aplicación el primer principio expresado por el profesor Garzón: la nacionalidad depende de las leyes de cada Estado, por lo tanto, no se puede decir con total certeza si los catalanes conservarían la nacionalidad española en caso de querer conservarla, aunque sí podemos analizar qué escenarios tendrían más sentido en el supuesto de independencia de Cataluña.

[2] Nótese que la última cláusula de este artículo parte del principio aceptado internacionalmente que establece que la nacionalidad como hecho jurídico depende exclusivamente de las leyes de cada Estado soberano. El borrador de Constitucio.Cat, la otra propuesta de constitución catalana que se presentó junto al de Una Nova Constitució el 31 de enero de 2015, en su artículo 11 (“De la condición de ciudadano”) simplemente remite a las leyes ordinarias que se aprueben sobre esta cuestión en el nuevo Estado catalán: “La nacionalidad catalana puede ser adquirida o perdida según lo que establece la Ley.” (Constitucio.Cat 2014)

[3] Vale la pena comparar la Constitución de 1978 con anteriores constituciones españolas (1812, 1837, 1845, 1869, 1876 y 1931), y constatar que la de 1978 es la primera en la historia de España que introduce “la tajante prohibición de privar de nacionalidad española a los españoles de origen” (Gálvez Muñoz 2003).

[4] Martínez Delgado tiene que estar refiriéndose por fuerza a la primera parte del Artículo 2: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles”. Uno de los siete “padres de la Constitución”, Miquel Roca, ya señaló en su día el potencial autodeterminista de la segunda parte del Artículo 2, la que añade que la Constitución también “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que […] integran [la nación española]” (Vidal 2006:251).

[5] El Artículo 5 de la Convención Europea sobre la Nacionalidad recoge esencialmente el mismo principio, en este caso aplicado explícitamente a la cuestión de la nacionalidad: “Las reglas de un Estado parte relativas a la nacionalidad no pueden hacer distinciones o emparar prácticas que constituyan discriminaciones fundamentadas en el sexo, la religión, la raza, el color o el origen nacional o étnico de les personas.”

[6] El gobierno español es poco dado a reconocer nuevos Estados independientes a no ser que sea con el consentimiento expreso del llamado Estado predecesor, tradicionalmente por el riesgo de contagio en Cataluña y el País Vasco, como lo demuestra el hecho de que aún no ha reconocido la independencia de Kosovo, que se produjo de facto en 2008 y que fue reconocida casi inmediatamente por los Estados Unidos, Francia, el Reino Unido y Alemania—hasta la fecha Kosovo ha sido reconocido diplomáticamente por 23 de los 28 Estados miembros de la Unión Europea y por 111 Estados miembros de las Naciones Unidas (Kosovo Thanks You 2015). Mariano Rajoy declaró que España no iba a reconocer a Kosovo (La Vanguardia 2013b) incluso después de que Serbia (Estado predecesor) y Kosovo (Estado sucesor) llegaran a un acuerdo para normalizar sus relaciones (La Vanguardia 2013a).

[7] Aparte de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (Artículo 15: “toda persona tiene derecho a la nacionalidad”; “a nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”), los siguientes acuerdos internacionales son también relevantes con respecto al tema de la nacionalidad: “el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículo 24); el Convenio de 6 de mayo de 1963 sobre reducción de casos de pluralidad de nacionalidades y obligaciones militares en caso de pluralidad de nacionalidades; el Convenio de 29 de enero de 1957 sobre la nacionalidad de la mujer casada; la Convención de 18 de diciembre de 1979 sobre la eliminación de todas las formas de discriminación de la mujer (artículo 9); la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959 (artículo 7.1); y la Declaración de los derechos del niño aprobada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959 mediante la Resolución 1386/XIV (artículo 3)” (Gálvez Muñoz 2003).

[8] Desde el punto de vista jurídico, como he apuntado, el proceso puede percibirse como una desconexión progresiva de las instituciones del Estado español por parte de las instituciones de autogobierno catalanas —o lo que más recientemente el Gobierno de la Generalitat de Catalunya ha llamado “creación de estructuras de Estado”.

[9] Insisto en que el reconocimiento del Estado catalán por parte del Estado español sería el punto jurídicamente relevante en este caso, ya que, como he señalado, no tendría sentido retirar la nacionalidad española a ningún ciudadano por haber adquirido una nacionalidad que, para el Estado español, no existiría jurídicamente hablando.

[10] Véanse los artículos 17.2 y 20.2 del Código Civil.

[11] El “artículo anterior” es el 25 del mismo Código Civil:

  1. Los españoles que no lo sean de origen perderán la nacionalidad:
  1. a) Cuando durante un período de tres años utilicen exclusivamente la nacionalidad a la que hubieran declarado renunciar al adquirir la nacionalidad española.
  2. b) Cuando entren voluntariamente al servicio de las armas o ejerzan cargo político en un Estado extranjero contra la prohibición expresa del Gobierno.
  1. La sentencia firme que declare que el interesado ha incurrido en falsedad, ocultación o fraude en la adquisición de la nacionalidad española produce la nulidad de tal adquisición, si bien no se derivarán de ella efectos perjudiciales para terceros de buena fe. La acción de nulidad deberá ejercitarse por el Ministerio Fiscal de oficio o en virtud de denuncia, dentro del plazo de quince años.

Artículo 25 redactado por el artículo único de la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad («B.O.E.» 9 octubre). Vigencia: 9 enero 2003.

[12] Escocia no ayudó a dilucidar la cuestión porque sus ciudadanos votaron mayoritariamente, el 18 de septiembre del 2014, en contra de convertirse en el primer país que se escindía políticamente de un Estado miembro de la Unión Europea.

[13] Artículo 50 del Tratado de la Unión Europea:

  1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión Europea.
  2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo, que dará curso a dicha notificación. A la vista de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que regulará la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. El Consejo de Ministros celebrará ese acuerdo en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.

El representante del Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo de Ministros que le afecten.

  1. La Constitución dejará de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación prevista en el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide prorrogar dicho plazo.
  2. Si el Estado miembro que se haya retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, se someterá su solicitud al procedimiento previsto en el artículo 57.

[14] El informe n. 6 del Consejo para la Transición Nacional (2014a:29) de la Generalitat de Catalunya señalaba precisamente esta circunstancia:

[E]s muy significativo que este precepto exija negociaciones previas a la salida de un Estado miembro, fije el marco de les futuras relaciones con la Unión y se dé un margen de dos años para dejar de aplicar el derecho europeo. El artículo 50 TUE pone de manifiesto la complejidad que representa, tanto para el territorio afectado como para toda la UE, la salida de la Unión de un territorio que ha formado parte de ella hasta este momento.

One thought on “Independència de Catalunya i nacionalitat espanyola

  1. Xusco escrigué:

    Ante todo gracias por esta entrada, que me parece muy interesante para los que desde fuera de Catalunya asistimos con una mezcla de respeto y reconocimiento hacia el poder de decisión del pueblo catalán de un lado, y de preocupación sobre el desarrollo del proceso y sobre las bases que están sirviendo de fundamento al mismo de otro. Quisiera aportar unos comentarios, que si bien son expuestos de forma poco técnica, me parecen fundamentales.

    Creo necesario abordar un aspecto importante, y que a los ajenos al proceso nos choca con fuerza: la incongruencia del planteamiento de la doble nacionalidad.
    Resulta extremadamente incongruente que se postule, sobre la base del art. 11 CE, que no se puede privar a ningún ciudadano que adquiera la nacionalidad catalana, de su nacionalidad española de origen, cuando:
    (i) desde el punto de vista del derecho positivo, precisamente el fruto del proceso en curso es una ruptura con el orden jurídico español y por tanto con la propia CE, de forma que no cabe entender cómo para la constitución de un nuevo estado desde un punto de vista colectivo se pretenda desvincularse de la CE, pero que a la vez a título individual un ciudadano pretenda abrazar la misma para beneficiarse de los derechos que otorga la nacionalidad española;
    (ii) desde el punto de vista ético (y éste a mí me parece el más importante) resulta hasta cierto punto mezquino (si se me permite el juicio subjetivo de valor, y me refiero a la conducta, no a la persona) que un ciudadano adquiera la nacionalidad catalana por identificarse con este nuevo estado, en contraposición a su anterior vinculación a un estado español con el que no se identificaba, pero que a la vez pretenda mantener la ciudadanía española únicamente por razón de conveniencia (pertenencia a la UE, etc). Es muy distinto de otros casos de doble nacionalidad, donde -por ejemplo- ciudadanos sudamericanos que han venido a España han obtenido la nacionalidad después de acreditar un período mínimo de residencia y superar unos controles relativos a su nivel de integración; pues en estos casos se manifiesta por el individuo (al menos idealmente) una voluntad clara de integrarse en España y formar parte de la misma. En el caso catalán es totalmente al contrario, pues el nacional catalán, al acoger su nueva nacionalidad, estaría expresamente manifestando su interés por integrarse en el nuevo estado en contraposición a su anterior adscripción.
    Desde fuera de Catalunya se observa con indignación que un individuo pueda proclamar su voluntad por ser súbdito de la nueva república gritando “adeu espanya”, pero que a la vez conserve en su bolsillo el pasaporte español y utilizarlo para moverse libremente por el mundo (y hasta votar en España si le place) en tanto la nueva nación negocia y suscribe convenios con terceros países (no hago mención a la adhesión de Catalunya a la Unión Europea, porque me parecería un absurdo que Catalunya no se integrara en la misma a todos los efectos, y aún más que España votara en contra de tal adhesión, pues el primer perjudicado sería España).

    También se pasa de largo de otro aspecto fundamental:es comprensible que se defienda que los ciudadanos catalanes puedan pronunciarse sobre una constitución catalana que regule (entre otros aspectos) sus derechos inherentes a la nacionalidad, y que los españoles no catalanes no tengan potestad para intervenir en esa decisión; esto está en línea con el deseo de ruptura con el estado español y con la soberanía y capacidad de decisión del pueblo catalán. Pero entiendo que los impulsores del proceso y los ciudadanos que aspiran a la nacionalidad catalana han de entender que el resto de españoles también han de tener esa misma capacidad de decisión sobre el objeto de su soberanía, de forma que el resto de españoles puedan decidir el alcance de los privilegios, derechos y obligaciones que tiene su propia nacionalidad, de forma que se modifique el art 11. para que aquellos que se acojan a la nacionalidad catalana, pierdan la ciudadanía española. Este me parecería un mecanismo justo para los españoles de preservar los derechos inherentes a su nacionalidad a favor de aquellas personas que realmente quieran seguir siendo españoles no por una simple cuestión de conveniencia -como decía antes- sino por una auténtica voluntad de pertenecer a España; más allá de cualquier sentimentalismo ñoño o patriotismo vacuo, creo que los españoles también deben poder defender su estatus frente a quienes expresamente lo rechazan para asumir la nacionalidad de nueva nación.

    Esta percepción sobre la falta de congruencia de la postura de la doble nacionalidad que se pretende mantener le resta cierto punto de credibilidad y de fuerza.

    Saludos desde Mallorca.

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